La provincia

Difendere la provincia, per chi crede nel ruolo costituzionale dell'autonomia locale nella difesa dei diritti fondamentali del cittadino, è, da sempre, un'impresa ardua. Ma non per questo inutile.

La provincia è, nella storia amministrativa italiana, un ente debole. Per la sua prolungata coincidenza territoriale con gli uffici dell'amministrazione periferica dello Stato, in particolare con la Prefettura, è figlia di una suddivisione del territorio di stampo napoleonico di un’articolazione dello Stato in funzione del controllo politico delle periferie.

In Italia il territorio provinciale delle leggi di unificazione amministrativa del 1865 è quello che si raggiunge (andata e ritorno, a cavallo) dal capoluogo nell'arco di una giornata. Dal capoluogo il prefetto controlla gli atti e l'indirizzo politico dei comuni, il cuore della democrazia locale. Un controllo diventato particolarmente odioso in epoca fascista. Il prefetto guida la provincia come amministrazione, con le sue poche funzioni di area vasta: l'edilizia scolastica per l’istruzione superiore, le strade sovracomunali, gli ospedali psichiatrici. Coordina (sempre meno) gli uffici periferici dello Stato.
Il progressivo, oggi definitivo, affrancamento, funzionale e organizzativo, della provincia da questo iniziale imprintingstatalista non è mai riuscito a diventare cultura condivisa. La Costituzione repubblicana del 1948 restituisce le libertà e l’autonomia ai comuni, ma senza innovazioni (fino al 2000 resta in vigore il TUEL di epoca fascista, del 1934); prevede le regioni, che sono istituite solo vent’anni dopo. Mantiene le province, sia come enti locali, sia come amministrazione periferica dello Stato (il Prefetto però non viene mai evocato) come elemento di continuità di uno Stato, liberale e poi fascista, quasi distrutto dopo la guerra.

Le province vivacchiano con le loro funzioni base fino all'avvento (1971) delle regioni ordinarie, che le avversano, per la loro (in realtà perduta) coincidenza con gli interessi dello Stato, ma soprattutto perché sono concorrenti nell'esercizio delle funzioni amministrative non statali e non comunali. Dopo anni di sperimentazioni di enti intermedi ibridi (un po’ con funzioni di area vasta, cioè non comunali, e un po’ come enti intercomunali), nel 1990 la legge n. 142 conferma, senza un particolare convincimento, le province e crea le città metropolitane. Per le province la non necessaria moltiplicazione delle prefetture e dell'amministrazione periferica dello Stato in caso di creazione di nuove province apre la strada ad una seconda ondata di nuovi enti (la prima fu fatta dal fascismo nel 1927: 17 nuove province che allora passarono da 73 a 90). Si aggiungono 8 nuove province alle 95 esistenti, l’obbrobrio delle nuove province sarde, altre province sparse, fino ad un totale di 110. Una totale eterogenesi dei fini.

Le città metropolitane sono un fenomeno diverso: in parte sono enti di area vasta (e questo significa che esse sostituiscono le province nei territori metropolitani), in gran parte sono enti di gestione integrata di funzioni comunali in aree fortemente interconnesse. Sono una scelta necessaria (serve un governo dell’area all’altezza dei processi di concentrazione), ma che rischia di rafforzare le disuguaglianze territoriali (a scapito delle periferie, delle aree interne).

Le funzioni nuove delle province della legge del 1990, in particolare i trasporti pubblici integrati con la viabilità, il coordinamento della pianificazione urbanistica, i controlli ambientali, la gestione integrata dei rifiuti, non decollano, per la resistenza, a tenaglia, delle regioni e dell’ANCI, che riflette anche un patto di intangibilità della maglia territoriale dei comuni (8.000, di cui 1.500 in Lombardia e 1.200 in Piemonte). Una nuova stagione, quindi, di mera sopravvivenza, aggravata dalla scarsa qualità degli amministratori provinciali, in gran parte provenienti da piccoli comuni, in parte politici “riciclati” a fine carriera.

La debolezza delle province, con poche funzioni, amministrazioni gracili, ceto politico locale insufficiente, scarse risorse finanziarie, ne ha fatto il capro espiatorio delle riforme legate all'austerità. In un pensiero liberista, diventato comune, che considera le amministrazioni un costo burocratico da ridurre, i tagli della spesa per soppressione di enti e uffici mettono le province al primo posto. Ci pensa prima il governo Monti che, dando seguito alla perentoria richiesta della lettera BCE (Trichet-Draghi) del 2011, tenta, senza successo, di ridurne il numero (il decreto-legge è stato considerato strumento non idoneo dalla Corte costituzionale). Nel 2014 il governo Renzi, con la per me “famigerata” legge Delrio; in attesa della loro espunzione con legge costituzionale dal novero degli enti costitutivi della Repubblica, le trasforma in enti elettivi di secondo grado, pienamente nelle mani dei comuni del loro territorio (Comune capoluogo in primis); attua tagli di funzioni per poi attribuirle alle regioni, che vedono crescere i propri apparati amministrativi; taglia all’osso le risorse finanziarie. Fallita la “spallata” per la mancata approvazione della riforma costituzionale siamo di nuovo in una situazione di “limbo” costituzionale. 

Le province sono ancora previste in Costituzione, ma nessuno si decide a dar loro un ruolo definitivo e chiaro: funzioni di area vasta non comunali, pianificazione territoriale operativa, sostegno tecnico amministrativo dei comuni, soprattutto quelli molto piccoli; presidio operativo per la realizzazione di politiche di sviluppo ecosostenibile; con rafforzamento della loro capacità amministrativa e investimento in una classe politica locale dignitosa. 

Questa riscoperta della provincia può imporsi, però, solo se si vuole rilanciare sul serio, dopo decenni di tagli finanziari che l'hanno mortificata, l'autonomia locale nel suo complesso, restituendole il ruolo costituzionale di cura, differenziata ed efficace, dei diritti fondamentali dei cittadini in tutto il territorio nazionale; contro le disuguaglianze sociali che nascono da quelle territoriali. 

Le autonomie locali coincidono con i soggetti di base del sistema amministrativo territoriale, che svolgono, in sussidiarietà, le funzioni operative: con i Comuni, possibilmente riformati e ridotti a non più di 2500; con le attuali città metropolitane; con non più di 75 province, che hanno, per la popolazione che vive al di fuori delle aree metropolitane (circa 39 milioni di abitanti) una dimensione media di almeno 500.000 abitanti.

Le regioni fanno altro, non amministrano (salva la sanità), ma legiferano e coordinano le politiche locali, sperimentando diverse, più innovative, modalità di organizzazione degli interventi e dei servizi pubblici (la vera differenziazione). Le province nuove si rilanciano come enti territoriali autonomi, decisivi per l'effettivo svolgimento di compiti fondamentali in uno Stato costituzionale di diritto; sono parti essenziali, l’ossatura, del sistema amministrativo; svolgono funzioni proprie, attuano politiche regionali (anche in attuazione di interventi speciali statali), aiutano e danno sostegno all'azione dei comuni. 

Paradossalmente l’attuale fragilità amministrativa delle Province (e dell’intero sistema amministrativo locale) giustifica un intervento mirato, concentrato, senza dispersioni di risorse, a far crescere prioritariamente le strutture amministrative e tecniche di non più di 200 enti locali, tra province, comuni capoluogo e città metropolitane. Servono fondi speciali statali (il PNRR era una buona occasione, purtroppo fallita) e politiche regionali di accompagnamento.

Oggi vi è rinnovato pensiero multidisciplinare (giuristi, economisti pubblici, geografi, sociologi, filosofi) che dimostra l’utilità di investire, con controlli indipendenti di effettività, nella rinascita del sistema amministrativo locale: digitalizzazione, reclutamento di personale altamente qualificato, creazione di uffici di progettazione pubblica e di gestione di interventi speciali di rilancio territoriale di aree sfavorite, costruzione di strutture conoscitive avanzate. Le province ne sono un passaggio fondamentale.