La misura del mare

Il mare, in Italia, è molto più di una linea d’acqua. È paesaggio, lavoro, memoria, economia quotidiana; è il luogo in cui il bene pubblico diventa esperienza concreta, accessibile, condivisa. Per questo la disciplina delle concessioni balneari tocca una materia sensibile: stabilire come si affida un tratto di costa significa decidere in che modo una comunità custodisce, organizza e rende fruibile una parte del proprio patrimonio collettivo. Quando il diritto europeo interviene su questo equilibrio, la questione esce dal perimetro della tecnica amministrativa e investe il rapporto tra concorrenza, territorio e responsabilità pubblica. Al centro vi è una domanda semplice solo in apparenza: a chi appartiene il litorale, e secondo quali regole può essere affidato a chi lo usa per svolgere un’attività economica?

La direttiva 2006/123/CE, nota come direttiva Bolkestein, nasce per rendere più libero e trasparente il mercato dei servizi. Il suo art. 12 stabilisce un principio essenziale: quando un’attività economica richiede l’uso di una risorsa naturale limitata, l’accesso a quella risorsa deve avvenire attraverso procedure imparziali, trasparenti e aperte. Nel lessico europeo, le concessioni demaniali marittime possono così essere trattate come “autorizzazioni”, ossia titoli che permettono a un operatore privato di utilizzare un bene pubblico “scarso” per offrire servizi e ricavarne profitto.

La parola decisiva è “scarsità”. Una spiaggia è sempre fisicamente limitata; il punto è capire quando quella limitazione diventa giuridicamente rilevante. Accade nei tratti di costa ormai saturi, dove quasi ogni metro fruibile è occupato, oppure dove vincoli ambientali, urbanistici e paesaggistici impediscono nuovi insediamenti. La verifica, secondo la Corte di giustizia dell’Unione europea, spetta alle autorità nazionali, attraverso dati concreti: mappature, stato del litorale, grado di occupazione, vulnerabilità della costa, pianificazione territoriale.

Da qui nasce il conflitto che ha attraversato l’Italia per oltre un decennio. Per anni l’Italia ha rinviato il momento della scelta, prolungando per legge la durata delle concessioni fino a spingerne la scadenza al 2033. Quel sistema offriva continuità agli operatori già insediati e, nello stesso tempo, chiudeva lo spazio a ogni reale confronto: nuovi soggetti, italiani o europei, restavano privi di una concreta occasione per concorrere all’uso dello stesso bene. La giustizia europea è intervenuta proprio su questo automatismo. Con la sentenza Promoimpresa del 2016, la Corte di giustizia ha chiarito che, quando il litorale è una risorsa scarsa e viene utilizzato per un’attività economica, l’affidamento deve avvenire attraverso procedure aperte, trasparenti e imparziali. Nel 2023, nel caso Comune di Ginosa, il principio è stato reso ancora più netto, confermando che l’art. 12 della direttiva Bolkestein è immediatamente applicabile e le norme interne che consentono proroghe automatiche devono essere lasciate senza effetto da giudici e amministrazioni. Il cuore della questione, dunque, è questo: una porzione limitata di demanio, capace di generare valore economico, non può essere sottratta indefinitamente al confronto pubblico tra più aspiranti.

In questo passaggio i Comuni sono diventati il punto più esposto della vicenda, in quanto investiti del compito di organizzare gare pubbliche in una cornice nazionale ancora incerta. Nel 2026 il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha avviato il confronto sul bando-tipo nazionale, previsto dal decreto-legge 11 marzo 2026, n. 32, per rendere omogenei criteri di selezione, valutazione delle offerte e profili di indennizzo. È un segnale operativo e, insieme, il sintomo di una materia ancora in assestamento: servono regole chiare, criteri leggibili, istruttorie serie, una visione del litorale che tenga insieme concorrenza, ambiente e qualità dei servizi.

Resta poi il tema più delicato: la sorte di chi, per anni, ha gestito stabilimenti, investito risorse, assunto personale, costruito un presidio economico stabile. L’affidamento di questi operatori merita considerazione, poiché nasce dalla durata dei rapporti e dalla fiducia generata dagli atti pubblici. Questo affidamento incontra il limite dell’interesse collettivo: garantire a tutti la possibilità di concorrere per l’uso di un bene demaniale. Il legislatore ha provato a rendere meno brusco il passaggio alle gare introducendo un indennizzo per i concessionari uscenti. Il decreto-legge 16 settembre 2024, n. 131, convertito nella legge 14 novembre 2024, n. 166 ha previsto infatti che chi subentra nella concessione versi una somma commisurata agli investimenti sostenuti dal gestore uscente e ancora da ammortizzare, oltre a una quota legata agli investimenti più recenti. È un tentativo di rendere più ordinata la transizione: aprire il mercato, tutelando al tempo stesso chi, negli anni, ha sostenuto costi per strutture, servizi e manutenzione.

La vera questione, allora, riguarda l’equilibrio. Gare trasparenti e tutela degli investimenti possono coesistere, come mostrano altri settori concessori, dalla distribuzione del gas alle grandi derivazioni idroelettriche. Occorre evitare che l’apertura del mercato si traduca in sostituzione brutale dei piccoli operatori con soggetti più forti, soprattutto nei territori del Mezzogiorno dove il turismo balneare sostiene economie familiari, lavoro locale, continuità sociale.

Le spiagge, prima ancora di essere occasione economica, sono una forma del nostro rapporto con il pubblico. Appartengono al demanio perché appartengono alla comunità. Per questo la loro gestione chiede più di una gara: chiede responsabilità, misura, visione istituzionale. Il mare resta comune quando le regole che lo governano permettono a ciascuno di riconoscerlo come tale.