Il diritto a una buona amministrazione pubblica
Intervista ad Alessandra Pioggia
a cura di Monica Pierulivo
1. Partiamo dal tema di questo numero, la crisi dello spazio pubblico, penalizzato dal crescente processo di privatizzazione. Un fenomeno che mette in crisi l'esercizio di diritti fondamentali delle persone e una conseguente erosione della democrazia locale. Come giurista e studiosa della pubblica amministrazione, si è interrogata in questi ultimi anni sul significato dell'amministrare e sul ruolo delle nostre istituzioni pubbliche nella realizzazione del progetto di società iscritto nella nostra Costituzione. In che modo quindi le istituzioni possono effettivamente realizzare questo progetto costituzionale?
Il compito che la nostra carta costituzionale assegna alla Repubblica è quello di contribuire alla concretizzazione di una società migliore, in cui tutte e tutti possano realizzarsi appieno come persone. Un compito altissimo, come vede, ma possibile solo con il contributo di ciascuna e ciascuno. In un bel libro dedicato all’articolo 2 della Costituzione, lo storico del diritto Fioravanti ha osservato come tutta la Costituzione sia inscritta in un’ellisse, ad un vertice della quale troviamo l’inviolabilità dei diritti e quindi la centralità della persona, mai più mezzo, ma sempre fine dell’azione delle istituzioni, e all’altro vertice della quale troviamo, invece, il principio di solidarietà. In questi decenni abbiamo trascurato questo secondo vertice dell’ellisse e schiacciato l’inveramento della Costituzione sul primo. Non è una operazione a somma zero, dal momento che quello che potrebbe sembrare un maggiore investimento sui diritti individuali, nel tempo rischia di tradursi in un loro sacrificio. Se, infatti, non teniamo conto del fatto che i diritti hanno bisogno di essere protetti, sostenuti ed assicurati con l’impegno delle istituzioni e che queste nostre istituzioni necessitano dell’impegno di tutte e tutti per continuare a svolgere il loro compito, finiamo per trovarci con istituzioni deboli e impoverite e, quindi, di conseguenza, con meno diritti. L’idea di impronta neoliberista, per cui il singolo sarebbe egoisticamente interessato solo a sé e ai propri bisogni, ha fatto perdere di vista il progetto comune a cui possiamo e dobbiamo contribuire se siamo interessati ad una società migliore in cui a ciascuno sia assicurata una vita degna.
Quello a cui stiamo assistendo questi mesi negli Stati Uniti è significativo del tentativo di promuovere una idea di Stato senza amministrazione pubblica, senza cioè le istituzioni della solidarietà, quelle che, sostenute con le risorse fiscali, si occupano del bene di tutte e tutti. L’attacco ai grandi apparati pubblici di servizio, attraverso i licenziamenti o il taglio delle risorse, è il frutto di un impianto culturale che intende ridurre lo spazio della sfera pubblica come sistema di protezione dell’uguaglianza dei diritti. Ma senza uguaglianza nei diritti, non c’è libertà e anche la democrazia rischia di restare una parola vuota.
2. Nel 2024 ha pubblicato per Il Mulino, il libro "Cura e Pubblica Amministrazione. Come il pensiero femminista può cambiare in meglio le nostre amministrazioni" nel quale, disvelando i nessi tra gli esiti delle teorie femministe e la possibilità di una rilettura del diritto amministrativo, riflette appunto sul ruolo svolto dalla pubblica amministrazione nel dare attuazione al principio di eguaglianza sostanziale di cui all’art. 3, comma 2 della Costituzione.
Questo numero di Nautilus affronta questo tema parlando di erosione dello spazio pubblico applicato anche all'accesso sempre meno universale ai servizi pubblici. Qual è il suo pensiero a questo riguardo?
Quando ragioniamo di uguaglianza, anche di quella sostanziale, tendiamo a pensare che siano le buone leggi che fanno la buona uguaglianza. Questo è vero solo in parte e spesso non è vero per tutti. Senza un’amministrazione giusta anche una buona legge può fallire nel suo compito di assicurare diritti uguali. Pensiamo a un campo che conosciamo bene tutte e tutti, quello della sanità e dell’accesso alle cure mediche. La questione dei tempi di attesa è fra le più dibattute, anche in questi giorni. Negli ultimi anni, per utilizzare appieno tutte le strutture e ridurre i giorni (a volte mesi) di attesa, molte realtà sanitarie regionali indicano come sede di erogazione del servizio anche un luogo molto lontano dal luogo di vita della persona che richiede la prestazione. E magari assegnano come orario di visita un orario che rende impossibile raggiungere l’ambulatorio con i mezzi pubblici e rientrare in giornata (accade più spesso di quanto si possa credere). Per le persone con mobilità ridotta, per le persone anziane, ma anche semplicemente per chi non ha la disponibilità di un’auto, come chi studia fuori sede, questo può costituire un ostacolo importante e spesso comportare la rinuncia alla prestazione.
Ora, questo esempio, ma molti altri potremmo farne (in ambito di assistenza sociale, istruzione, abitazione, trasporto, ecc.), ci mostra come fra avere un diritto e godere di quel diritto spesso ci sia un vuoto che non tutti riescono a colmare. Né questo vuoto può essere colmato da una regola generale e astratta, dal momento che la dimensione e la consistenza di esso dipendono dalle condizioni di ciascuno e ciascuna, dalla rete di relazioni, dal luogo di vita, dall’età e da molte altre cose che discendono dall’irripetibile biografia di ogni persona. Non è la legge, ma l’amministrazione che incontra la persona vera, incarnata, reale ed è per questo che, a differenza della legge, l’amministrazione può operare in quel vuoto e rimuovere fattivamente gli ostacoli che impediscono alla singola persona di godere del suo diritto.
Per farlo, però, ci vuole una buona amministrazione, sulla quale si siano fatti investimenti significativi, con personale competente e ben formato, con risorse adeguate. Ma ci vuole anche una amministrazione che sia consapevole di avere un ruolo chiave nella garanzia dell’uguaglianza e, quindi, del progetto costituzionale, che non si accontenti di aver eseguito il comando puntuale che discende dalla norma (ad esempio mettere a disposizione la prestazione nel tempo previsto), ma si preoccupi anche di garantire che l’effetto di quella norma raggiunga davvero le persone, tutte le persone e ne garantisca i diritti (ad esempio, mettendo a disposizione un servizio di trasporto per raggiungere il luogo della prestazione per chi non ha mezzi propri). L’amministrazione si deve attivamente preoccupare di colmare quel vuoto fra il diritto riconosciuto e il diritto effettivo, e cercare soluzioni che non lascino sole le persone, soprattutto quelle più bisognose.
Senza amministrazione pubblica, senza istituzioni pubbliche, senza servizi pubblici consapevoli del fatto che il loro ruolo non si esaurisce nel verificare che un modulo sia ben compilato o che la documentazione presentata sia completa, non c’è uguaglianza. Per questo l’erosione del pubblico è erosione dei diritti, a partire da quelli delle persone più deboli, ma con effetti che si estendono a tutte e tutti.
Nel mio libro ho cercato di dimostrare come questa complessità di doveri discenda dal ruolo che la Costituzione assegna all’amministrazione. Per farlo, ho impiegato il pensiero, o meglio, i pensieri femministi e, in particolare, quelli che muovono dai concetti di interdipendenza e di cura. Ma se vorrete, ne parleremo un’altra volta più diffusamente.
3. Un altro tema di cui si è occupata è quello dei servizi psichiatrici come importante lezione sul servizio pubblico e sul suo ruolo. Dopo 47 anni infatti la riforma italiana dei servizi psichiatrici, conosciuta come legge Basaglia, contiene ancora una importante lezione per il diritto dei servizi pubblici. Vuole spiegare perché questo esempio è utile per comprendere la rilevanza della componente politica nelle scelte di organizzazione di un servizio pubblico?
La straordinaria stagione in cui nasceva il Servizio sanitario nazionale, si disciplinava l’interruzione volontaria della gravidanza e si abbatteva quell’icona organizzativa del sacrificio dei diritti delle persone internate che erano i manicomi, riletta con gli occhi di oggi, ci ricorda che i servizi pubblici non sono solo sistemi di erogazione di prestazioni. Nel momento in cui si istituisce un servizio (di istruzione, assistenza, sanità, ma anche di trasporto o di comunicazione) non si sta soltanto organizzando un apparato produttivo, ma si stanno riconoscendo bisogni, si sta definendo la sostanza dei diritti e, infine, si sta delineando un’idea di persona e di comunità.
Oggi abbiamo perso questa consapevolezza. I servizi ci vengono raccontati come una questione di risorse e la loro organizzazione come una questione aziendale. Certamente le risorse sono essenziali per garantire i servizi e il loro impiego deve essere attento e orientato alla sostenibilità. Ma non bisogna dimenticare che le risorse sono il mezzo e non il fine del servizio. Cosa vuol dire questo? Intanto una cosa molto semplice: che chiudere il bilancio di una attività di pubblico servizio in attivo non è una buona notizia. Vuol dire che non tutte le risorse sono state impiegate per assicurare le prestazioni nel modo migliore, più capillare, tale da raggiungere tutti coloro che di quelle prestazioni avevano bisogno. Un servizio pubblico deve chiudere il proprio bilancio in pareggio, non in attivo.
Come la questione delle risorse, così il tema dell’organizzazione viene spesso concepito e presentato come relativo all’efficienza economica del servizio. Per cui si riduce il personale, si chiudono punti di erogazione, si accorpano apparati, giustificando tutto questo con l’unico argomento dell’efficienza economica dell’attività. Quello che non si mette a tema, che non si racconta, è l’effetto sulle persone portatrici di quei bisogni che il servizio dovrebbe soddisfare. Il modo in cui una attività di prestazione di servizi è organizzata definisce sempre i diritti e ci dice come concepisce le persone a cui quei diritti sono riferiti. Pensiamo a come era organizzata l’assistenza psichiatrica prima della riforma. La cura era segregazione dalla società e sacrificio di autodeterminazione, dignità e vita stessa delle persone malate. L’idea di individuo che ne risultava era quella di un soggetto da escludere e reprimere, non idoneo a una vita di relazione. Il modo in cui la dignità della persona, la sua unicità e il suo diritto ad una vita piena e degna sono stati riportati al centro del sistema è stato quello di trasformare radicalmente l’organizzazione che se ne prendeva cura. In questo, la storia dei servizi psichiatrici contiene una grande lezione, ancora attuale: l’organizzazione è sempre il riflesso di come si concepisce il diritto e la persona a cui si riferisce. In questo quadro, anche quella organizzativa, a un certo livello, è una scelta politica, una scelta, cioè, che ci restituisce una visione del mondo.
Per venire all’oggi e concludere sul tema di cui si occupa questo numero della rivista, anche l’erosione del pubblico a favore del privato nell’organizzazione dei servizi non è un processo neutro, ma un fenomeno che riqualifica i diritti, distingue fra chi ha la forza di conquistare la loro soddisfazione e chi resta indietro, che descrive una società sempre meno interessata agli ultimi, in cui il bene di ciascuno è concepito come antagonista al proprio, una società peggiore e sempre più lontana dal progetto costituzionale.